2022年，全球沖擊之下，為保護(hù)各國(guó)消費(fèi)者免受價(jià)格上漲的影響，各國(guó)政府紛紛采取保護(hù)措施，這使得自疫情以來(lái)爆發(fā)的財(cái)政壓力逐漸加大。在此背景下，碳排放權(quán)交易體系(ETS)、碳稅以及碳信用等直接碳定價(jià)政策的實(shí)施進(jìn)程變得更具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。一方面，進(jìn)一步引入或強(qiáng)化碳定價(jià)政策的實(shí)施可有效地幫助地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)、促進(jìn)能源供應(yīng)多樣化并增加政府收入。另一方面，政府所采取的緩解短期價(jià)格壓力等措施同樣對(duì)ETS和碳稅的正常運(yùn)行造成消極影響。為反映全球直接碳定價(jià)政策在過(guò)去一年中的進(jìn)展，世界銀行于2023年5月23日發(fā)布了2023年度《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)報(bào)告》(State and Trends of Carbon Pricing 2023)。結(jié)合報(bào)告內(nèi)容，本文將從碳排放權(quán)交易體系、碳稅和碳信用三個(gè)直接碳定價(jià)工具的角度，闡述全球碳定價(jià)機(jī)制的進(jìn)展情況，并對(duì)碳定價(jià)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)做出展望。

　　一、全球ETS和碳稅的進(jìn)展情況

　　自2022年以來(lái)，緊迫的能源危機(jī)和生活成本危機(jī)成為影響全球ETS及碳稅設(shè)計(jì)、實(shí)施和價(jià)格走勢(shì)的主要驅(qū)動(dòng)因素。在政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境極具挑戰(zhàn)性的情況下，絕大部分碳定價(jià)政策仍體現(xiàn)出良好的穩(wěn)定性,在危機(jī)中“韌性”發(fā)展。

　　（一）價(jià)格增長(zhǎng)整體趨緩，韌性與彈性逐步凸顯

　　綜合來(lái)看，經(jīng)過(guò)多年的高速增長(zhǎng)后，ETS和碳稅的價(jià)格增長(zhǎng)趨勢(shì)有所減緩，在面對(duì)全球能源危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)有力的韌性。約三分之一的工具價(jià)格保持平穩(wěn)，處于合理價(jià)格區(qū)間，而其他機(jī)制價(jià)格水平則呈現(xiàn)一定程度的波動(dòng)。約50%的工具價(jià)格整體呈有序上漲趨勢(shì)，其中，EU ETS價(jià)格增長(zhǎng)最為顯著，碳價(jià)首次于2023年3月飆升至100歐元/噸(109美元/噸)。然而，另有部分政府采取了直接干預(yù)措施以降低碳定價(jià)的整體價(jià)格水平，導(dǎo)致約15%的工具價(jià)格出現(xiàn)下降，其中以韓國(guó)碳排放交易體系為代表的碳價(jià)下跌幅度最大，下跌幅度高達(dá)35%。

　　圖1 2018年至2023年4月部分ETS的價(jià)格波動(dòng)情況

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行(2023).《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)報(bào)告》；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院整理

　　在政府干預(yù)層面，由于各國(guó)能源價(jià)格波動(dòng)水平以及政府應(yīng)對(duì)能源危機(jī)的措施有所差異，反映到碳定價(jià)政策的制定、落實(shí)層面也不盡相同。一些國(guó)家通過(guò)降低碳稅稅率或推遲ETS計(jì)劃來(lái)緩解能源危機(jī)引發(fā)的壓力。例如，德國(guó)推遲了原定于2023年初將ETS碳價(jià)從30歐元提升至35歐元的實(shí)施計(jì)劃；南非則通過(guò)發(fā)放無(wú)稅排放配額緩解原本碳稅帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力。然而，大部分司法管轄區(qū)依然維持著對(duì)ETS及碳稅強(qiáng)勁的雄心，決定繼續(xù)實(shí)行碳定價(jià)工具中已計(jì)劃好的碳價(jià)上漲、配額收緊等措施。例如，歐盟和新西蘭的碳排放權(quán)交易體系將繼續(xù)收緊其整體排放上限及免費(fèi)配額分配額度；新加坡對(duì)碳定價(jià)法案進(jìn)行了修改，從2026年開(kāi)始將國(guó)家的碳稅從4-34美元提高到38-60美元。

　　綜合來(lái)看，為滿(mǎn)足實(shí)現(xiàn)氣候中性目標(biāo)所需的投資規(guī)模，長(zhǎng)期看漲的碳價(jià)仍然是主流趨勢(shì)。為實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的2℃目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2030年,碳價(jià)將達(dá)到61-122美元/噸的水平。截至2023年4月，全球僅有不到5%受直接碳定價(jià)約束的溫室氣體排放量?jī)r(jià)格等于或高于2030年的建議碳價(jià)，而其中歐洲是大部分高碳定價(jià)工具的來(lái)源地。

　　溫室氣體排放量?jī)r(jià)格等于或高于2030年的建議碳價(jià)，而其中歐洲是大部分高碳定價(jià)工具的來(lái)源地。

　　（二）覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，高收入國(guó)家仍是主導(dǎo)力量

　　截至2023年4月，全球共計(jì)有73個(gè)以碳稅或碳排放交易體系為主的直接碳定價(jià)機(jī)制。部分國(guó)家或地區(qū)正式宣布或啟動(dòng)其新的ETS或碳稅的計(jì)劃。例如，奧地利和美國(guó)華盛頓州均啟動(dòng)了新的ETS；印度尼西亞宣布將啟動(dòng)強(qiáng)制性國(guó)家ETS計(jì)劃；墨西哥內(nèi)的三個(gè)州(雷塔羅、墨西哥州和尤卡坦)則實(shí)施了新的碳稅計(jì)劃。上述新增機(jī)制中，除印度尼西亞外，其余均建立在已存在碳稅或ETS的國(guó)家或地區(qū)。

　　高收入國(guó)家仍在全球市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，在碳定價(jià)覆蓋范圍、價(jià)格和收入水平方面居于領(lǐng)先。對(duì)比之下，中東和非洲地區(qū)的碳定價(jià)工具仍處于待發(fā)展階段，覆蓋的地域范圍和工具的完備程度均有待提升。南非的碳稅是非洲唯一實(shí)施的一項(xiàng)碳定價(jià)機(jī)制，此外，一些非洲國(guó)家和地區(qū)已表明在未來(lái)有意向采用該類(lèi)措施(如博茨瓦納、科特迪瓦等)。對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體而言，隨著政府對(duì)通過(guò)設(shè)計(jì)完備、針對(duì)性強(qiáng)的碳定價(jià)政策來(lái)支持整體發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識(shí)不斷加深，新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)采用碳定價(jià)工具表現(xiàn)出了日益增長(zhǎng)的興趣，其重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域包括氣候變化減緩政策、轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理等。

　　在過(guò)去一年中，碳稅和ETS覆蓋下的全球溫室氣體排放比例有小幅增加。目前，全球運(yùn)行中的73個(gè)碳稅和ETS機(jī)制覆蓋了約23%的溫室氣體排放量，較去年同期增加不到1%。雖然全球碳定價(jià)機(jī)制的地域、行業(yè)和氣體種類(lèi)覆蓋范圍正在逐步擴(kuò)大，新的定價(jià)工具也在不斷啟動(dòng)，但受碳定價(jià)機(jī)制管轄內(nèi)的溫室氣體總量逐步降低等因素的影響，該比例并未顯著增加。

　　圖2 ETS和碳稅覆蓋的全球溫室氣體排放份額

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行(2023).《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)報(bào)告》；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院整理

　　（三）收入水平高達(dá)950億美元，創(chuàng)歷史新高

　　2022年，全球碳稅和碳排放權(quán)交易體系總收入延續(xù)了往年增長(zhǎng)趨勢(shì)，在2022年創(chuàng)造了歷史新高，達(dá)到了950億美元。其中，來(lái)自ETS的收入占總收入的69%，來(lái)自碳稅的收入占31%。與上年相比，該收入水平增長(zhǎng)幅度超過(guò)10%，高出近100億美元。

　　圖3全球碳稅和ETS的收入變化(2006-2022年)

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：世界銀行(2023).《碳定價(jià)機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀與未來(lái)趨勢(shì)報(bào)告》；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院整理

　　在各國(guó)收入對(duì)比中，EU ETS成為全球直接碳定價(jià)工具中收入最高的一項(xiàng)工具。其全年總收入占全球直接碳定價(jià)總收入的約44%，達(dá)到420億美元，這一數(shù)字較去年增長(zhǎng)了約78億美元，占全球碳定價(jià)收入總增長(zhǎng)的76%以上。自2017年以來(lái)，EU ETS的收入增長(zhǎng)了近7倍，穩(wěn)固了其在全球碳定價(jià)收入方面的主導(dǎo)地位。這一方面得益于該ETS顯著的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)；另一方面與其配額分配方式，即逐步由免費(fèi)配額分配過(guò)渡到拍賣(mài)有關(guān)。相比之下，中國(guó)的全國(guó)碳排放交易體系所覆蓋的排放量為EU ETS的兩倍以上，但由于目前中國(guó)ETS采用了100%配額免費(fèi)分配機(jī)制，大多數(shù)參與主體的實(shí)際控排成本較低，無(wú)法為政府帶來(lái)高額收入。

　　在收入的用途方面，通常46%從碳稅和ETS中所得收入被用于特定目的支出，尤其是分配到綠色領(lǐng)域(如氣候和能源領(lǐng)域)；另外，大約10%的收入將被用于直接轉(zhuǎn)賬，用于幫助弱勢(shì)家庭和企業(yè)的生存和發(fā)展；其余收入將用于一般預(yù)算(20%)、稅收減免(9%)和其他用途(6%)。

　　圖4全球碳稅和ETS收入規(guī)模及用途(2021年為例)

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　　二、全球碳信用的發(fā)展現(xiàn)狀

　　在經(jīng)歷了兩年的快速增長(zhǎng)后，碳信用市場(chǎng)在上一年度的供給量和需求量增勢(shì)明顯放緩。全球經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性與波動(dòng)性較大、市場(chǎng)對(duì)碳抵消質(zhì)量的擔(dān)憂(yōu)以及碳信用的簽發(fā)限制成為去年簽發(fā)規(guī)模有所減少的主要原因。

　　（一）總體簽發(fā)量呈下降趨勢(shì)，具體變動(dòng)趨勢(shì)因機(jī)制而異

　　2022年，全球碳信用簽發(fā)總量達(dá)4.75億噸二氧化碳，與往年簽發(fā)量持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)不同，2022年碳信用簽發(fā)量略低于2021年整體水平。在國(guó)際機(jī)制、獨(dú)立機(jī)制和國(guó)內(nèi)機(jī)制這三大類(lèi)碳信用主要供給機(jī)制來(lái)源中，各自的簽發(fā)量變化趨勢(shì)有所不同。首先，獨(dú)立機(jī)制依舊是最具有規(guī)模優(yōu)勢(shì)的機(jī)制，簽發(fā)總量為2.75億噸二氧化碳，占全年總簽發(fā)量的約58%。在簽發(fā)量趨勢(shì)方面，獨(dú)立機(jī)制與整體碳信用趨勢(shì)相同，較2021年相比，其簽發(fā)總量下降幅度高達(dá)22%。相比之下，國(guó)際碳信用機(jī)制呈現(xiàn)出增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2022年簽發(fā)量占全球簽發(fā)總量的30%以上。這可能得益于國(guó)際層面對(duì)CDM等碳信用機(jī)制的大力推動(dòng)，特別是聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第26次締約方會(huì)議(COP26)宣布，自2013年1月1日起注冊(cè)的清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目活動(dòng)或項(xiàng)目計(jì)劃所產(chǎn)生的碳信用，將可用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家第一個(gè)自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。最后，各國(guó)國(guó)內(nèi)的碳信用機(jī)制簽發(fā)規(guī)模較小，在過(guò)去一年中保持了相對(duì)穩(wěn)定的簽發(fā)量。

　　圖5全球碳信用發(fā)行量(2018-2022年)

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　　（二）可再生能源項(xiàng)目為主要來(lái)源，基于自然的項(xiàng)目具有后發(fā)潛力

　　當(dāng)前，可再生能源項(xiàng)目仍是碳信用產(chǎn)生的主要來(lái)源，同時(shí)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)和土地利用等基于自然的碳信用產(chǎn)生量呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。自2018年以來(lái)，基于可再生能源項(xiàng)目產(chǎn)生的碳信用量持續(xù)增加，2022年已達(dá)到簽發(fā)總量的55%以上，占全部項(xiàng)目注冊(cè)量的45%。近十年來(lái)，由于可再生能源項(xiàng)目成本大幅下降，該類(lèi)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)和商業(yè)吸引力大大增加，已逐漸不需要通過(guò)碳信用來(lái)獲得額外收益。長(zhǎng)期來(lái)看，由于越來(lái)越多的可再生能源減排項(xiàng)目將因缺少“額外性”從而無(wú)法獲得碳信用簽發(fā)，新增可再生能源的碳信用項(xiàng)目將日趨減少。對(duì)比而言，2022年全年的注冊(cè)新項(xiàng)目中，約54%來(lái)源于林業(yè)和土地利用活動(dòng)板塊，基于自然的碳信用項(xiàng)目在未來(lái)將有潛力獲得更多關(guān)注。

　　圖6按項(xiàng)目類(lèi)別劃分的簽發(fā)量占比(2018-2022)

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　　三、全球碳定價(jià)機(jī)制展望

　　碳定價(jià)機(jī)制作為各國(guó)綜合政策體系中實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)、能源共同脫碳至關(guān)重要的一環(huán)，通過(guò)創(chuàng)建約束性規(guī)定等方式,引導(dǎo)參與者做出投資、生產(chǎn)和消費(fèi)中的脫碳決策。為保證政策實(shí)施的有效性和可行性，各管轄區(qū)政府需在碳定價(jià)工具中設(shè)定不同的工具組合及各自的規(guī)范要求，以適應(yīng)日益變化的政經(jīng)大環(huán)境以及氣候目標(biāo)。首先，碳排放交易體系和碳稅兩項(xiàng)碳定價(jià)機(jī)制未來(lái)的主流趨勢(shì)是覆蓋范圍的擴(kuò)大和碳價(jià)的提升。在能源危機(jī)和經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的雙重沖擊下，絕大多數(shù)政策制定者依然在挑戰(zhàn)中選擇維持或強(qiáng)化既定的直接碳定價(jià)政策，從覆蓋地域范圍、覆蓋行業(yè)范圍以及碳價(jià)等方面展示出未來(lái)將持續(xù)應(yīng)對(duì)氣候變化的雄心。其次，碳信用市場(chǎng)的覆蓋范圍將逐步擴(kuò)大，且國(guó)內(nèi)碳定價(jià)機(jī)制將在更多國(guó)家和地區(qū)被采用。國(guó)內(nèi)碳信用供應(yīng)將可能成為碳信用機(jī)制的主流來(lái)源是由以下幾項(xiàng)因素共同推動(dòng)的：ETS和碳稅對(duì)碳信用的需求逐步擴(kuò)大、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)對(duì)碳信用的自愿性需求、《巴黎協(xié)定》第六條為國(guó)內(nèi)碳抵消機(jī)制帶來(lái)的機(jī)會(huì)。除直接碳定價(jià)工具外，各國(guó)政府也將繼續(xù)積極推行化石燃料消費(fèi)稅等間接碳定價(jià)工具，以“直接+間接”組合工具手段，適應(yīng)日益變化的宏觀政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，推進(jìn)全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。

來(lái)源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院